La igualdad ante las cargas públicas en tiempos de coronavirus

Claudio Matute*

Artículo originalmente publicado en el Diario El Mercurio (Chile - 28.03.2020)

Hace ocho años escribí sobre la garantía constitucional de la igualdad ante las cargas públicas, en abstracto. En particular, acerca de la paradoja que significaba que, luego de la dictación del fallo “Maullín c. Fisco” el año 2010, dicha garantía protegiera únicamente a inversionistas extranjeros, pero no al inversionista local, provocando una injustificada desigualdad.

Ahora, en tiempos de coronavirus, es necesario revisitar la garantía patrimonial contemplada en el artículo 19 N° 20 de la Constitución, analizándola, esta vez, en concreto, frente a las diversas regulaciones que afectan o podrían afectar a los particulares en este contexto de crisis sanitaria.

Recordemos que la igualdad ante las cargas públicas o doctrina del sacrificio especial postula que un particular debe ser compensado si una intervención estatal le provoca una lesión —anormal y especial— en beneficio del interés general de la sociedad. Este principio asume que la injusticia derivada de dicha situación impone un gravamen al ciudadano que debe ser reparado mediante una indemnización, remedio que repartirá la carga pública entre toda la colectividad.

La igualdad ante las cargas públicas no solo constituyó el título de imputación de responsabilidad objetiva del Estado por más de 20 años, sino que también fue el fundamento del cual se sirvieron los tribunales de justicia para compensar a los particulares e integrar el vacío constitucional en el que se ubican las denominadas expropiaciones regulatorias, esto es, medidas regulatorias lícitas cuyos efectos se asemejan a los de una expropiación formal [1].

Sin embargo, dicho criterio de indemnización fue desconocido mediante los fallos “Maullín c. Fisco” (2010) y “Vacas Locas” (2012), ambos de la Corte Suprema. Dichos precedentes fueron categóricos en señalar que no procede compensación por infracción a la garantía de la igualdad ante las cargas públicas debido a que “cuando el constituyente quiso conceder el derecho a una indemnización en relación a alguno de los numerales del artículo 19, lo señaló expresamente, como en el caso del artículo 19 N° 7 letra i), en el mismo N° 24 y en el invocado artículo 41 N° 8 (actual artículo 45)”. Dicha jurisprudencia sigue vigente hasta la actualidad.

Entonces, cabe preguntarse, ¿podría existir derecho a compensación para los afectados por las medidas que está tomando o podría tomar la autoridad para enfrentar la pandemia del coronavirus?

Para responder a esa pregunta es esencial identificar el tipo de medidas regulatorias de que se trate, y, principalmente, la fuente normativa de la potestad regulatoria ejercida por la autoridad estatal. Veamos.

El Presidente de la República decretó estado de catástrofe, mediante el Decreto N° 104 de 18 de marzo de 2010. Dicho estado de excepción constitucional entrega la facultad a la autoridad de restringir la libertad de locomoción, la libertad de reunión, de requisar bienes y de “establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad”, entre otras (artículo 43 inciso 3° de la Constitución).

Por su parte, el artículo 45 de la Constitución establece dentro de los estados de excepción el derecho a ser indemnizado en casos de requisiciones o limitaciones que se impongan al derecho de propiedad, cuando importen privación de alguno de sus atributos o facultades esenciales y con ello se cause daño. Asimismo, el artículo 17 de la LOC de los Estados de Excepción (Ley N° 18.415) prescribe que los perjuicios reclamados deben ser directos, el artículo 18 indica que debe practicarse un inventario de los bienes requisados, mientras que los artículos 19 y 20 regulan el procedimiento, tribunal competente y plazo de prescripción de la acción de indemnización de perjuicios a ejercer en caso de que no se llegue a un acuerdo del monto de la compensación entre el afectado y el fisco.

En consecuencia, a diferencia de la legislación general, en los estados de excepción existe una norma específica que regula las indemnizaciones por expropiaciones regulatorias, ya que va más allá de la expropiación del 19 N° 24, y hace indemnizable las limitaciones al dominio impuestas por regulaciones.

Hasta ahí, todo bien. Parece obvia la respuesta a la pregunta que formulamos anteriormente, dado que, prima facie, es claro que la Constitución y la LOC de los Estados de Excepción consagran expresamente el derecho a los particulares a ser indemnizados en casos de que sufran alguna limitación a su derecho de propiedad que cause daño o le requisen alguno de sus bienes estando en vigencia el estado de excepción constitucional de catástrofe.

Es decir, en estos casos no aplica la jurisprudencia imperante, ya que estaríamos en la hipótesis del artículo 45 de la Constitución, el cual consagra expresamente el derecho a ser indemnizado en caso de requisiciones o limitaciones al derecho de propiedad que provoquen daño, todas estas medidas ejercidas por la autoridad en base a las facultades emanadas del estado de excepción constitucional de catástrofe.

Pero ¿las medidas adoptadas hasta el momento por la autoridad para frenar el coronavirus emanan realmente del estado de excepción constitucional de catástrofe? La respuesta es negativa para la mayoría de las medidas.

En efecto, las medidas de suspensión de clases, eventos masivos, de restricción de libertad de locomoción en ciertas localidades (v.gr. cuarentena, cordones sanitarios) y de fijación de precios máximos de algunos insumos esenciales son todas medidas adoptadas por la autoridad a través de resoluciones exentas (180, 183, 188, 194, 208 y 209, todas del Ministerio de Salud) fundadas en las facultades emanadas de la alerta sanitaria (Decreto Nº 4 de 2020, del Ministerio de Salud), no del estado de catástrofe.

En este sentido, también debe considerarse que el Gobierno cuenta, además, con las facultades entregadas directamente por el Código Sanitario —no por el estado de catástrofe—, tales como la clausura, prohibición de funcionamiento de casas, locales o establecimientos, paralización de faenas, decomiso, destrucción o desnaturalización de productos (artículo 178 del Código Sanitario), todas regulaciones que, si bien necesarias y deseables para el bienestar de la población, pueden provocar un daño patrimonial directo al particular destinatario de la medida.

Sin ir más allá, el caso “Vacas Locas” precisamente versó sobre el decomiso de carne proveniente de Canadá que se sospechaba podía estar infectada con el denominado mal de las “Vacas Locas”. El dueño de la carne reclamó una indemnización por el daño causado por la medida sanitaria, compensación que fue otorgada tanto en primera como segunda instancia. Sin embargo, fue la Corte Suprema quien rechazó la indemnización, sosteniendo que “no hay obligación indemnizatoria como la pretendida”, pues no existe la responsabilidad del Estado por actos lícitos. Dicha doctrina es aún la imperante en nuestro país.

Así, conforme al panorama descrito, resulta aconsejable a los particulares eventualmente afectados por regulaciones lícitas dictadas en tiempos de coronavirus identificar la fuente de donde emana dicha regulación, a la hora de evaluar si es o no posible que su sacrificio especial, sufrido en pos del bienestar general, pueda ser compensado.

* Abogado de la Universidad de Chile, profesor de Derecho Procesal en la U. de Santiago y socio de Urzúa | Matute.

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[1] MATUTE E., Claudio. "Expropiaciones regulatorias. Aplicabilidad al caso chileno". Thomson Reuters, (2014).

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